运输结构调整的挑战与“十四五”对策

《打赢蓝天保卫战三年行动计划》将运输结构与产业结构、能源结构和用地结构，共同列为四大结构调整的重要方面。“目前，机动车是大气污染物的重要排放源之一，部分城市移动源成为PM2.5的首要来源，其中柴油货车是重头，也是目前治理的重点。”交通运输部规划研究院环境资源所所长徐洪磊在11月26日举办的“2019中国蓝天观察论坛”上如此表示。

该论坛由亚洲清洁空气中心主办发起，以“‘十四五’展望——协同、深化、突破”为主题，来自政府、科研机构和公益组织等各方代表深入解读当下大气污染治理所面临的新挑战，并对“十四五”阶段大气污染治理的重点和难点进行了探讨。

基于对大气污染治理从“末端治理”转向“源头控制”的思考，运输结构调整成为大气污染防治的关键举措。那么运输结构为什么不合理？徐洪磊分析称，交通基础设施衔接不畅、基础设施能力不足、铁路货运总体运力紧张，尤其是在通达程度、路网覆盖度方面，加之不同运输方式之间的联运水平不高，导致了运输结构的不合理。但他认为，最直接的原因是不同运输方式的比价关系不合理，“通过追踪不同商品种类的铁路和公路运输的比价关系得出，800公里运距以内的大宗货物运输，铁路实现‘门到门’的运输费用在很多情况下高于公路运输。”

徐洪磊认为，目前我国货物运输还是过度依赖公路，而要在近期内减少公路货运量仍有难度。因为随着社会经济持续发展，货运量在持续上升，快递货运发展迅速，全国货运量中的8-10%年增长量中主要部分是都是由公路货运增长完成的。

对此，国务院于2018年发布了《推进运输结构调整三年行动计划（2018-2020）》，提出了多项举措来优化交通运输结构。徐洪磊认为交通运输结构调整目前还面临几大挑战。一是公铁运输合理的比价关系还未形成，因为公铁运价“倒挂”，许多情况下铁路比公路运价高。二是铁路专用线的建设存在较多难度。三是生产制造企业对公路运输依赖程度普遍较高，要保障工矿企业的运输问题。四是要考虑到道路运输行业的稳定问题。

除此之外，他认为“十四五”时期的交通运输结构调整还面临一些新形势。如 “十四五”时期，产业结构和能源结构的快速调整，会影响综合运输体系的设计；交通运输还将面临资源、能源、环境等刚性约束的进一步加强等。

但是，徐洪磊表示，“十四五”是一个关键时期，从整体来看，交通运输行业的发展还是要追求“宜铁则铁、宜水则水、宜公则公、宜联则联”的目标。在此基础上，第一要补短板，强弱项，优结构，加大铁路干线和专用线建设力度。第二要深挖大宗货物公转铁的市场潜能，扩大成效。第三要注重效率提升，在更高水平上优化结构。第四，加快推进铁路市场化改革，充分发挥市场的基础性作用。

最后他强调，最核心的问题还是要建立长效机制，希望能够通过税费政策和财政投入，形成合理的比价关系。

以下为嘉宾主旨发言精华：

徐洪磊：坦率地说，在目前阶段，我们对于“十四五”的思考还不够系统和深入，十四五时期措施的设计还要取决于“十三五”最后几年一些政策的实施情况。

众所周知，近期很多政策都是以三年为单位，如《打赢蓝天保卫战三年行动计划》、《推进运输结构调整三年行动计划》、《柴油货车污染治理攻坚战行动计划》等。但从数据上来看，到目前为止，这些“三年行动计划”仅拿出了一年半的数据，这对政策的完整评估以及制定下一步政策，确实打下了一些基础，但我认为还需要更多数据，所以这方面的研究仍是初步阶段。

运输结构调整是交通运输行业的一个专业词汇。我国的运输结构调整在历史上的不同阶段有不同的出发点和目标。早期，我国货物运输主要依靠铁路，那时还没有高速公路，路网体系不完善，汽车保有量少，当时铁路承担了主要的货物运输。

到上世纪八十年代，综合交通运输体系已经基本形成，但仍以铁路作为货运的主流，公路和水运是辅助。我国第一条高速公路出现在1988年，而八十年代的美国已经有了8.8万公里的高速公路。近三十多年时间里，我国高速公路从无到有，目前已经超过14万公里的高速公路，甚至很多省提到“十四五”发展时，都希望县县通高速，市市通高铁。

在过去二三十年，整个公路运输体系和高铁客运的发展速度非常迅速，但货运铁路的建设是相对滞后的。所以本世纪以来就开始逐步形成现在的运输结构，也就是说，随着过去二三十年中国第二产业的高速发展，中国的公路体系和汽车工业的高速发展，公路成为目前运输的主要方式。

这个运输结构与空气质量势必有了一定关系，因为交通运输是重要的污染物排放源之一。当前我国的大气污染防治还面临一些瓶颈，其中一个重要的现象是PM2.5成分中硝酸盐的含量上升，这与交通移动源的排放密切相关。在中国很多城市，移动源是第一大污染源，也有很多城市移动源是第二大或第三大污染源，而机动车基本上都排在前三位，其中柴油车占比很高。

目前全国有近1700万辆柴油货车，占汽车保有量的7.8%左右。但7.8%的保有量排放的氮氧化物和颗粒物占了机动车排放的一半以上。1700万辆柴油货车中，接近一半是国三及以前的车，而实际就是国三车，因为国一国二是黄标车基本已经淘汰了。这部分国三车也占到柴油货车排放总量的70%，所以从这些数据中可以找到目前治理的重点。

我们当前的运输结构调整主要是出于对大气污染治理从末端治理转向源头控制的思考。所以《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中把运输结构调整与产业结构、能源结构和用地结构，列为四大结构调整的重要方面。

近十年的数据统计显示，铁路的货运量和周转量占比呈现下降趋势。原因是我国的公路及汽车产业均有了高速发展，而铁路还是把更多投入聚焦在客运上，铁路货运能力建设相对滞后，公路逐步承担了越来越多的煤炭、矿石、钢铁等大宗货物的长距离运输任务。运输结构调整的减排潜力还是非常可观的，如果按周转量计算，“公转铁”每转移1亿吨公里，全生命周期能减排氮氧化物约80吨、颗粒物约4吨。

是什么原因导致我们当前的运输结构不合理呢？从基础设施角度来看是衔接不合理，当然也有基础设施能力不足、铁路货运总体运力紧张等因素，尤其是通达程度、毛细血管的覆盖度以及交通运输衔接不畅等。但最直接的原因是不同运输方式的比价关系扭曲。在其他国家以及中国的运输经济理论通常认为，铁路更便宜。但是由于中国两种不同运输方式发展阶段的不同，导致比价关系发生了一些扭曲。

在具体数额上，比价关系随着时代发展也呈现出一些变化。本世纪初，铁路非常便宜，但是发展到今天，公路比铁路便宜，如果考虑“门到门”运输的话，公路运输的便捷性和经济性就更加突出，而铁路还需要增加两端公路的短驳运输。另一方面，铁路目前的运行机制和公路运输过度的市场化也是比价关系不合理的原因之一。

通过追踪不同商品种类的铁路和公路运输的比价关系得出，800公里运距以内的大宗货物运输，铁路实现“门到门”的运输费用普遍高于公路运输，这种“门到门”甚至包括有铁路专用线的情况。

比如，我们对唐山港、天津港的矿石运到河北钢厂的运价追踪。如果没有铁路专用线，公路的价格几乎是铁路的一半，即使有铁路专用线也是公路运价低。另外，铁路的运价构成比较复杂，有很多种杂费组成，而公路运输基本是一口价。

运输结构不合理也有交通运输衔接不畅的问题。不同运输方式的基础设施没有很好的衔接，为了追求“门到门”运输的便捷，肯定会选公路这一最便捷的方式。另外，不同运输方式之间的联运水平不高。比如我国的集装箱从离开港口之后基本靠公路运输，较少部分通过铁路。而欧美的铁路运输比例非常高，铁路和水运承担了相当部分集装箱运输。

国务院发布的《推进运输结构调整三年行动计划（2018-2020）》，有几个核心指标，其中一个是铁路货运量要增长11亿吨、增长30%。但是要减少公路货运量，我们认为有难度，因为中国经济在发展，货运量在持续上升，全国货运量中每年有8-10%的增长率中很大部分是由公路来实现的，所以公路货运量以及公路占比的增长，有可能近期内改变不了。

目前“三年行动计划”中提出，把沿海港口大宗货物的公路运量减少4.4亿吨。这一目标非常精准，就是要减少目前公路运输中不太合理的部分，大宗货物中长距离运输。这部分本适合铁路运输，但目前仍是公路在运。目前每年快速增长的是快递，这一数据每年有甚至超过百分之百的增长率，而且全球的60%发生在中国，这部分要实现铁路运输是比较困难的，因为我们对时效性、小批量、服务效率要求太高。

目前运输结构调整工作还面临的几个挑战，一是公铁运输合理的比价关系还未形成。公铁运价“倒挂”现象，许多情况下铁路比公路运价高。即使有政府补贴也没有改变这种状况，铁路运价机制不灵活，公路运输市场有待进一步规范等。

二是铁路专用线的建设存在较多困难。应当提高目前铁路对于大型企业的覆盖程度，建设铁路专用线。但是在现行管理体制下，建基础设施对企业来说非常困难，其中资金和用地是两个主要的制约因素。

三是工矿企业的运输保障问题，生产制造企业对公路运输的依赖程度普遍较高。如华北地区钢铁企业现有铁矿石80%靠公路运输完成，现有钢材几乎全部靠公路运输完成。如果按照“三年行动计划”要求，到2020年年运量超过150万吨的大中型企业的80%转向铁路，会对整个企业和社会经济的运行产生很大影响。

另外，也要考虑到道路运输行业的稳定问题，道路货运企业整体上是“多、小、散、弱”，每一辆车背后都是一个甚至多个家庭的生计，要考虑到运输结构调整带来的卡车司机利益问题。

除此之外，我们认为“十四五”还面临一些新的挑战。因为运输本来是为产业和能源服务的，当设计运输体系时，产业和能源的快速调整会导致运输体系不易设计，甚至整个方案产生一些偏差。第二是目标里提出铁路的运输运量要增长，主要来源于铁路试运的煤炭和矿石的增长。但近几年煤炭和矿石的整体增长放缓，没有太大的运量增量。第三，也会面临一些散杂货如冰箱、彩电等适箱货物需求的增加，将进一步催化集装箱运输。如果能以集装箱方式实现标准化的运输，便可以推动不同运输方式之间的衔接，推动一部分中长距离运输转向铁路。第四，交通运输面临着资源、能源、环境等刚性约束的进一步增加。

“十四五”是一个关键时期，从交通运输行业发展角度来讲，还是要追求“宜铁则铁、宜水则水、宜公则公、宜联则联”四宜的方式。这便要考虑资源环境的制约，考虑当地各种各样的因素，也要考虑运输经济学的经济特征。

“十四五”时期运输结构调整优化的方向有以下几点。第一是补短板，强弱项，优结构，核心是加大铁路干线和专用线建设力度。到2020年有一条大的铁路煤炭专用线要开通，原来叫蒙华铁路，现在叫浩吉铁路，设计运量有2亿吨，从鄂尔多斯直接经过陕北煤炭产地直接到华南，这可能会解决相当一部分穿越汾渭平原和京津冀地区的运货车的数量，这是我们非常期待的。